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胡可明谈《管道保护法》

发布日期:2020-04-20 浏览量:140

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10月1日,《中华人民共和国石油天然气管道保护法》(以下简称《管道保护法》)正式实施,我国石油天然气管道保护步入法制化轨道,意义重大、影响深远。这部法律今年6月25日颁布以来,引起社会广泛关注和业界热议,一些认识和看法也不尽相同。带着这些问题,记者日前采访了资深法律专家、《管道保护法》参与草拟制定者胡可明。

出台背景:管道运输成为重要运输方式;切实维护管道安全;遇到一些实际问题,没有法律依据,单靠企业很难解决;过去远离居住区的管道逐渐被各种建筑物包围;管道安全保护直接影响到国际关系。

胡可明是《管道保护法》的参与草拟制定者之一,先后参与国家诸多法律法规的起草、审查和修改工作,具有丰富的立法经验。他介绍,我国制定《管道保护法》主要基于五点考虑。

一是管道运输石油天然气已成为我国的一种重要运输方式。目前,我国约70%的原油和99%的天然气靠管道集输,管道已成为我国的能源经济命脉,影响到国家的经济安全和公共安全。管道除了涉及企业正常生产和经营外,还涉及大众日常生活,同供水、供电一样,是老百姓日常生活离不开的一件大事。石油天然气管道绝不仅是靠一个行业就能解决的问题,需要一部专门法律来对它实施保护。

二是为了切实维护管道安全。比如打孔盗油有愈演愈烈的趋势,危险性非常高,一旦出现问题会造成严重后果。

三是近年来我国管道建设和运行中遇到一些实际问题,没有法律依据,单靠企业自身解决有很大困难。比如在近年来的管道建设中,有的地方政府支持不够。这里的关键是要让地方从中受益,并发自内心地给予支持和帮助。

四是我国的城乡建设发展速度非常快,过去远离居住区的管道逐渐被各种建筑物包围,现在有些管道已处在城市之中。同时,管道建设涉及搬迁,搬迁就有赔偿问题。另外,还有管道建设与铁路、公路建设交叉穿越比较多,需要有一部法律来调整和明确如何处理交叉关系。因而,加强管道保护需要从源头做起,从规划开始,管道规划要与城乡规划和土地利用规划衔接起来,步入法律化的轨道。

五是近年来我国在建国际管道和已建成的管道在增加,管道安全保护已不仅仅是我国自身的问题,而且直接影响到国际关系。这也要求我们必须有更加系统的保护措施,对在建和运营的管道从法律上进行严格保护。实际上,世界各国对石油天然气管道的保护都比较重视,美国、俄罗斯和加拿大等许多国家都通过专门立法来进行保护。

制定过程:总结经验;调查研究;协调各方面意见。

胡可明介绍,1989年3月12日,国务院颁布了《石油天然气管道保护条例》,这是我国关于油气管道保护的第一部法规。2001年8月2日,国务院修订了《石油天然气管道保护条例》,管道保护法制进程进入新阶段。

胡可明指出,这些年我国管道建设发展速度非常快,截至目前,干线管道已经超过7万公里。中俄、中缅和中哈等国际管道全面建成后,管道总里程将达到8万公里左右,中国已经成为一个管道运输大国。随着管道的发展,管道保护问题也越来越突出。同时,这些年全国人大代表和社会各界对管道保护的呼吁非常强烈。制定这部法律非常必要。

据胡可明介绍,《管道保护法》在制定过程中经过三个过程。一是总结经验。总结我们在管道保护、管道运行和管道建设等方面遇到的一些问题,哪些是成功经验,哪些是应该汲取的教训,希望通过立法来解决哪些问题。二是调查研究。在酝酿这部法律时,国家相关部门先后多次展开深入调查,在《管道保护法》通过之前,去年11月全国人大财经委、法工委还组织联合调研。三是协调各方面意见。这是立法过程中一个非常重要的步骤,其实这是一个统一思想认识的过程。

去年8月,国务院常委会审议通过《管道保护法》并提交全国人大审议。全国人大审议法律草案通常需要三次。至今年6月25日,十一届全国人大常委会第十五次会议表决通过《管道保护法》。

“《管道保护法》的颁布实施,使石油天然气管道保护的法律依据更加清晰,对国家能源安全战略具有重大意义。”胡可明说到这里时充满激情。

贯彻执行:要重视宣传学习,做好《管道保护法》学习、宣传和贯彻工作;要依法办事,依法保护管道;适应新要求,建立新思路。

不以规矩不成方圆。现代社会中的法律不仅规范约束着人们的行为,而且为人们撑起法律的保护伞。然而,法律法规是责权利相辅相成、泾渭分明的。法律也是一把“双刃剑”,在利用法律武器维护自身合法权益时,如果自身违法,也会“举剑自伤”。

胡可明指出,再好的法律都要靠人来执行。作为企业,要充分利用好管道保护法,决策层到执行层都要充分认识到这部法律的重要性。关键要“吃透”精神,认识到从此以后过去的违规将变成违法,在实际工作中要依法办事,根本则在于正确运用。

法治作为一种制度文明是有边界的,并不是所有社会问题都可以转化成法律问题,并在法律框架内得以解决的。管道安全的保护,仅靠一部法律出台,远远不够。胡可明认为,法律出台并非终点,《管道保护法》总体而言还比较原则,执行还需要其他政策的配合。

对石油企业如何贯彻执行好《管道保护法》,胡可明提出三点建议。

第一,要重视宣传学习,层层做好《管道保护法》学习、宣传和贯彻工作,认真理解,从上至下都要增强依法办事意识,认真地执行,并积极与沿线各级地方政府接洽,进一步理顺管理协调和管道保护机制。同时,要在企业内部广泛开展《管道保护法》学习活动,真正领会精神实质。企业可在管道沿线积极开展《管道保护法》的宣传工作,通过多种形式和渠道宣传法律,使管道沿线群众知法、守法,共同书写中国油气管道保护的新篇章。

第二,要依法办事,依法保护管道。现在讲究责任,责任的依据就是法律。企业依法行事,出现问题,追究不到企业的责任。如果企业没有按照法律办事,那就要被追究责任。因此,要严格依法办事,要依法保护管道。

第三,适应新要求,建立新思路。要做到依法办事,企业还需要根据法律规定制定一些具体的规章制度。就企业而言,当务之急就是要修改目前的管道保护制度和作业文件,使之符合法律要求。比如中国石油可按照法律规定和法律精神制定一些规章制度;管道建设企业可以制定一些规章制度,为进一步做好这方面工作奠定基础。

解读热议:法律层面上明确了建设中如何处理相应关系;理清了管道建设运营中的有关法律关系;企业接受监督,可以帮助并提醒企业避免出现安全问题。

《管道保护法》出台以后,在宣传学习过程中有一些热议问题。比如,《管道保护法》对管道运营单位具有很好的保护作用,而对管道建设单位提高了门槛,加大了约束力,明确并强化了责任;比如,有一些管道建设中的热点难点问题在《管道保护法》中没有涉及到。

胡可明认为,法律不是尽善尽美的,其中一些问题和困难是否定位准确,是否已经完全反映,都是可以继续探讨的。但《管道保护法》的颁布,在法律层面上明确了建设中如何处理相应关系,增强了管道保护工作的可操作性,结束了以往工作中的许多尴尬局面。《管道保护法》的颁布,必将促进正在蓬勃发展的石油和天然气管道网络建设,在良好的法律环境中更加健康、有序地发展;必将促进管道沿线政府和群众的守法、护法意识,自觉维护油气管道建设和运营安全;必将更好地促进油气管道的安全运行,更好地遏制油气管道的被破坏、占压行为,保障油气管道的长治久安。

《管道保护法》通过合理确定管道活动各方的权利义务,理清了管道建设运营中的法律关系,规定了详尽的管道安全保护措施。同时,确立了中央、地方和企业的三级保护体系,明确了治安、质量和安全等相关各方的保护责任,也规定了企业应当承担的责任和义务,虽然有些规定或许会给人一种增加企业负担的感觉。

胡可明认为,企业接受地方政府及有关部门的监督是件好事,可以帮助并提醒企业避免出现安全问题。现在有些企业认为自身安全生产没有问题,但旁观者清。政府检查看似挑毛病,实际上可以帮助企业消除隐患、预防事故。因为安全生产是企业一项重要的社会责任,也是一个社会问题。有时候,一个企业发生安全事故,会演变成为社会问题。

举例说明:管道建设要“三同时”;明确管道企业负有管道保护和维修等方面的重要责任;对管道企业利好方面的条款有很多。

对于《管道保护法》中的一些内容,胡可明结合实例进行具体解读。

一是管道建设要“三同时”,同时设计、同时施工、同时安全使用,这是几十年安全生产归纳总结出来的宝贵经验。关于管道标志的问题,在实际调查中发现或者没有标志,或者标志受到损害,或者由于标志时间较长已经无法看清。管道建设和运行的标志一定要清晰。有明确清晰的管道标志,造成破坏就要追究责任。相反,如果没有清晰明确的标志,第三方在施工中造成破坏,业主也有责任。

二是《管道保护法》明确管道企业不仅有建设责任,而且有管道保护和维修等方面的重要责任,是石油天然气管道保护的“第一责任人”。这就意味着管道企业在管道保护方面必须加大投入力度,加大技术创新力度,确保管道安全。

同时,他向记者说明,《管道保护法》规定管道企业在环境被污染时要承担连带赔偿责任。根据法律第四十条:管道泄漏的石油和因管道抢修排放的石油造成环境污染的,管道企业应当及时治理。因第三人的行为致使管道泄漏造成环境污染的,管道企业有权向第三人追偿治理费用。这将会给石油企业带来不小压力,但也会促进企业和社会采取措施确保管道安全,对国家、人民群众及企业而言,任何一方都是受益者。

“这部法律对管道企业利好方面的条款有很多。”胡可明说。《管道保护法》对法律公布前所形成的占压也做出明确规定:本法施行前在管道保护距离内已建成的人口密集场所和易燃易爆物品的生产、经营、存储场所,应当由所在地人民政府根据当地的实际情况,有计划、分步骤地进行搬迁、清理或者采取必要的防护措施。需要已建成的管道改建、搬迁或者采取必要的防护措施的,应当与管道企业协商确定补偿方案。这对于管道企业而言,今后铺设管道在建设用地方面将会减少很多麻烦。

关键是要让地方从中受益,并发自内心地给予支持和帮助。

法律也是一把“双刃剑”,在利用法律武器维护自身合法权益时,如果自身违法,也会“举剑自伤”。关键要“吃透”精神,认识到从此以后过去的违规将变成违法,在实际工作中要依法办事,根本则在于正确运用。法律出台并非终点,《管道保护法》总体而言还比较原则,执行还需要其他政策的配合。法律不是尽善尽美的,其中一些问题和困难是否定位准确,是否已经完全反映,都是可以继续探讨的。企业接受地方政府及有关部门的监督是件好事,可以帮助并提醒企业避免出现安全问题。这将会给石油企业带来不小压力,但也会促进企业和社会采取措施确保管道安全。这对于管道企业而言,今后铺设管道在建设用地方面将会减少很多麻烦。